高中学考纳入高考，是新高考的重要改革举措，它与统一高考奠定了“两依据”的基本框架，“3+3”和“3+1+2”是框架内的具体组合模式。高中学考是高中会考的继承与发展。20世纪80年代建立高中会考制度的意蕴有三：改变“片面追求升学率”环境下只关注尖子生的不正常状况，面向全体学生；纠正偏科，引导学生全面发展；取代高考被强加的评价高中教育质量的功能，为高考“松绑减负”，并为高考改革与课程改革促进学生“共同基础上的个性化发展”奠定基础。21世纪初，伴随高中新课改的启动，在高中会考面临生存困境之时，高中学考作为监测教育质量的手段转型重生。2014年新高考启动后，高中学考实现两个扩能：由一种考试类型拓展为两种类型（合格考和选择考）；选择考纳入高校招生考试科目设置。与综合评价录取发挥政府和学校“两个积极性”相呼应，实行“统一高考+高中学考”的科目设置旨在发挥中央和地方“两个积极性”，理顺高考招生命题体制，增强高考与高中学习关联度，鼓励探索过程评价，为学生减负创造有利环境，推动课改深化和素质教育落地。改革在取得初步成效的同时，受到学生选择困难与选择功利、考试规律与教育规律耦合困难等多种因素的掣肘。下一步要从理念引导、技术性调整、加大管理与服务力度、加强资源保障等多个角度采取一定的措施，包括微调选科指引、加大生涯规划指导、利用大数据（学生选科数据、高校选科要求数据）为学生提供精准服务、地方政府调整中学考核评价指标等，推进改革深化。

  高中学业水平考试（简称“高中学考”）纳入高考，这是新高考最低调、最缺少辨识度的改革举措，同时也是新高考最具框架性、整体性意义的改革举措。

  目前已进入新高考改革序列的大陆全部31个省份无一例外采用“统一高考+高中学考”的科目结构，具体分为“3+3”“3+1+2”两种科目组合。作为新高考的重要改革举措，高中学考纳入高校招生考试科目设置有何深意？高中学考作为高中会考的继承发展，究竟继承了什么，发展了什么，发展前途如何？本文在全面梳理高中学考制度演进脉络的基础上，深入讨论20世纪80年代高中会考兴起和2014年起高中学考纳入高校招生考试科目设置的改革意蕴，对高中学考面临的理论与实践问题进行讨论，展望发展前途，并就当前加强完善相关工作提出对策建议。

  高中学考的前身——高中会考肇始于20世纪80年代，它既是一项考试，也是专门用于评价高中教学质量的手段。高中会考制度的建立，是我国高中阶段独立的教育评价制度的发端。自建立之初，高中会考便与高考有着错综复杂的关系，从最初为高考“分责、松绑与减负”而“刻意”与高考保持距离，到新课改时期与高考“渐行渐近”，直至新高考时期被纳入高校招生考试科目设置，与高考深层次地融合，走过了漫长而曲折的历程。

  1. 第一阶段（1983—2003年）：分担高考评价之责，高中会考应运而生

  1977年高考恢复，开创了人才选拔的新纪元，也开创了中国教育的新纪元。高考为千万青年开启了全新的人生道路，成为社会流动的核心通道，由此激发了全国青年学生读书求知的热情，形成了积极向上的社会风尚。但当时高等教育资源严重不足，难以满足更多的学生接受普通高等学校教育的需求，由此形成了“千军万马争过独木桥”的局面，学校、当地政府均以更多本地学生考上大学为最大乃至唯一的目标。高考成绩虽然不与高中毕业挂钩，却成为社会评价高中教育质量、为各中学排名的第一标准。高考本来是为高校选拔新生的考试，却被强加了评价高中教育质量的功能，从而为片面追求升学率局面的形成提供了土壤：“造成片面追求升学率的原因是多方面的。但它的直接原因是用普通高等学校招生全国统一考试作为评价普通高中教学质量与学生成绩的主要甚至唯一标准。”［1］而片面追求升学率的一个严重恶果是：由于极低的录取率，高考成为标示多数人学业失败的考试，“高中成了培养少数‘合格（高等学校）新生’和多数‘失败者’的教育”［2］。时代在呼唤一种新的评价高中教育教学质量的考试制度，高中会考应运而生。

  1983年，全国教育工作会议上提出“有条件的省份可组织进行高、初中会考”的动议。同年，教育部印发的《关于进一步提升普通中学教育质量的几点意见》明白准确地提出：“毕业考试要和升学考试分开进行，有条件的地方可按基本教材命题，试行初、高中毕业会考。”［3］浙江省、上海市迅即响应。浙江省于1983年率先组织重点中学毕业会考，并于1988年实现全方面覆盖。上海市则于1985年面向全部普通高中组织高中会考。1989年7月，国家教育委员会颁发《关于试行普通高中毕业会考制度的意见》，向全国推广高中会考制度。［4］从1989年至1993年，各省份陆续开始实行高中会考。

  高中会考的制度意蕴有三：一是扭转在“片面追求升学率”环境下只关注尖子生的不正常状况，坚持面向全体学生的教育，“使一切合格中学的努力学习的学生成为合格的高中毕业生、‘成功者’”［5］；二是纠正偏科，引导学生全面发展；三是取代强加给高考的高中教育质量评价功能，为高考“松绑减负”，也为高考改革与课程改革促进学生“共同基础上的个性化发展”奠定基础。

  2. 第二阶段（2004—2013年）：应会考破局之需，高中学考转型重生

  进入20世纪90年代，片面追求升学率现象愈演愈烈，进而发展为“应试教育”。这滋生了两大弊端：一是唯分数与升学率论大行其道，学生的品德养成、身体健康等一概被忽视，最后导致很多学生素质结构失衡、心智不全，陷入“高分低能”的困境；二是升学压力如达摩克利斯之剑高悬，学生的学习负担日益加重。更为严重的是，学生与教师、家长的关系一直处在紧张状态，矛盾不断累积，甚至引发了个别暴力极端事件。有鉴于此，国家层面对教育工作提出两方面要求：一是正确引导和帮助青少年学生健康成长，使其德、智、体、美全面发展［6］；二是坚决纠正课业负担过重、学生心理压力过大的状况。为此，要求进一步改善包括高考在内的的内容和方法，建立有利于学生全面发展的考试制度和评价制度。［7］

  与此同时，高中会考面临制度设计的尴尬局面：一方面，其让绝大部分学生获得成功感、引导学生全面发展的改革初衷难以如愿实现。家长与社会仍然将高考成绩与录取结果视为评价学生的唯一准绳，这致使大量成绩不理想的学生深陷挫败感之中。另一方面，在学业负担问题上，其本身成为新的负担而陷入两难困境。若将它与高考挂钩，则变相将备战压力分摊至整个高中三年；若两者彻底脱钩，则对目标以升学为主的大多数孩子而言，它反成“额外”的负担。［8］由此，为减轻学生负担，高中会考成为被削减的对象。

  2000年3月，教育部印发《关于普通高中毕业会考制度改革的意见》，把高中会考的统筹决策权下放给省级政府和教育行政部门。湖北省、西藏自治区取消高中会考，上海、广东、内蒙古、山西、湖南、贵州等省份相继下放管理权。［9］高中会考的发展陷入低谷。

  2001年5月，国务院发布的《关于基础教育改革与发展的决定》提出：“改革考试评价和招生选拔制度。”2001年6月，教育部印发《基础教育课程改革纲要（试行）》，要求“继续改革和完善考试制度”，并提出“高中毕业会考改革方案由省级教育行政部门制定，继续实行会考的地方应突出水平考试的性质，减轻学生考试的负担”。2003年3月，教育部印发的《普通高中课程方案（实验）》提出“教育行政部门要对高中教育质量进行监测”。而这成为高中会考转型重生的契机。

  一方面，高中会考制度的实施举步维艰；另一方面，高中课改需要相应的教育质量监测手段。对现成的高中会考制度做改造，赋予其新的职能，成为历史的又一次选择。山东等首批高中课改省份创造性地提出了“普通高中学生学业水平考试”的概念。2004年8月，山东省教育厅印发《关于实行普通高中学生学业水平考试制度的意见（试行）》，提出：“实行普通高中学生学业水平考试制度，是监测普通高中文化课教育教学质量，指导普通高中教育教学改革工作的重要手段。”［10］海南、宁夏、江苏、上海、天津等地也先后出台了有关文件。

  关于高中学考与高中会考的渊源关系，官方文件迄今未有阐述，不同媒体在报道时有不同的理解。如《威海日报》2006年的报道称，山东省把过去的“高中会考”改为“高中学业水平考试”［11］，《沈阳日报》于2008年报道辽宁次年起实施高中学考的消息时，小标题用了“考试脱胎于高中毕业会考”［12］，两者都揭示了高中学考与高中会考的内在联系。《潇湘晨报》于2008年报道湖南将于次年实施高中学考时，则这样表述：“（高中学考）这一制度实施后，高中毕业会考制度取消。”［13］2007年10月，在杭州召开的全国普通高中毕业会考工作协作会第十三届年会上，与会代表们指出，普通高中学业水平考试制度是我国现行普通高中毕业会考制度的继承与发展。［14］有学者在论文中也持这一观点。［15］结合文献梳理与亲身实践，笔者认同高中学考是对高中会考制度的继承与发展。

  3. 第三阶段（2014—2024年）：为新高考改革注入新元素，高中学考扩能蝶变

  2014年9月，国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施建议》，启动新高考改革。文件要求“增强高考与高中学习的关联度”，并明确高校考试招生的“考生总成绩由统一高考的语文、数学、外语3个科目成绩和高中学业水平考试3个科目成绩组成”。随后，教育部印发《关于普通高中学业水平考试的实施建议》（以下简称“教育部《实施意见》”），为普通高中学业水平考试在全国范围内的全面实施揭开帷幕。

  新高考时期的高中学考有两项重要变化：一是由原来的单一考试类型扩展为两类考试，即合格性考试（简称“合格考”）和选择性考试（简称“选择考”，或称等级性考试，简称“等级考”）；二是将选择性考试纳入高考招生的评价体系，形成“统一高考+高中学考选择考”的科目组合，并先后实施了“3+3”和“3+1+2”两种具体组合模式。

  运用强制性变迁和诱致性变迁的制度变迁理论［16］，能够较好地诠释高中会考从建立、转型到被纳入高考招生这一国家决策与地方探索朝着共同目标开拓实践的过程。

  20世纪80年代高中会考制度的建立和2014年高中学考纳入高考招生的举措，是经由国家顶层设计、试点先行，由上而下、由点及面地推开的。其中高中会考制度的建立，从1983年全国教育工作会议的动议、教育部文件的正式号召，到浙江和上海的先行试点乃至全国推行，其历程典型地体现了社会制度的强制性变迁方式。

  2004年高中学考的出现和推广，则经历了由地方先行探索、国家决策层择善而从、总结提炼并推向全国的过程，体现了典型的诱致性变迁方式。2003年3月，教育部印发的《普通高中课程方案（实验）》在理念层面提出“要对高中教育质量进行监测”，但并未形成具体方案。山东等新课改首批省份创造性地将对高中会考制度的改造和对教育质量的监测相结合，教育部则及时地予以肯定和采纳。2007年，教育部在年度招生工作文件中要求“高中新课程实验省（区、市）要逐步建立并完善高中学业水平考试和综合素养评价制度，认真研究设计与之相衔接的高考综合改革方案”［17］。至此，后续多个文件均使用了“高中学业水平考试”的术语。2011年，教育部基础教育二司启动对全国各省（区、市）实施高中学考情况的调查，在印发给各省（区、市）教育行政部门的函件中指出：“自实施普通高中课程改革以来，各地积极探索实行普通高中学业水平考试。”［18］这认可了高中学考是地方积极探索的结果。2013年1月，教育部在《关于2013年深化教育领域综合改革的意见》中明确要求“做好高中学业水平考试及综合素养评价改革试点”［19］，把地方的积极探索提升为国家层面的改革举措。

  通过追溯高中学考的制度渊源，笔者认识到此项改革在协调大规模选拔考试与高中教育、考试与评价的关系上具有深刻而长远的改革意蕴，也在某些特定的程度上为化解教育实践中“片面追求升学率”和应试教育的难题提供了解决思路，但改革之路崎岖曲折。

  “高考”这一概念有广义与狭义之分：狭义上特指普通高校招生全国统一考试这一考试制度；广义上则指普通高校考试招生制度，也简称“高考招生”，涵盖从考试到录取环节的全过程。通常所说的“高考改革”就是指“高考招生制度改革”。高考招生这一复杂系统具有多种功能与属性。第一，高考招生是一项教育测量和人才评价选拔活动，具有检验和评价功能，一定要遵循教育测量与考试评价规律，以保证考试测量与评价的准确性、有效性。第二，高考招生是沟通高中教育和高等学校教育的环节，是教育系统的组成部分，具有育人功能，一定要遵循教育教学规律，有利于提升教育教学质量，引导学生健康成长。第三，高考招生是国家建设人才的预选拔机制，是社会治理系统的组成部分，具有政治、经济等社会功能，必须顺应经济与社会持续健康发展趋势，及时满足国家建设对人才的需求。第四，作为高等教育资源的分配机制，高考招生具有社会资源配置功能，具有高利害性，一定要遵循社会公平原则。基于不一样的属性和功能，高考改革形成了四大主题：一是科学评价；二是公平选拔；三是选育结合，全面育人；四是应时适需，服务社会。高中会考、高中学考制度的实施就为了发挥考试对教育的正向功能，扭转考试对教育的异化倾向，助力高考“选育结合、全面育人”。

  大规模选拔性考试是对人才的选拔，而人才是教育活动培育的结果。从这个意义上看，教育是选拔的基础和前提，教育的质量决定了选拔的质量。然而，大规模选拔性考试又承载着超越教育本身的社会功能，能够重塑被选拔者的人生道路，具有高利害性。因此，大规模选拔性考试往往对教育发挥强大的指挥棒作用。在社会成员功利性选择的影响下，考试在发挥正面导向和激励功能的同时，也极易发生功能异化，最终从服从、服务于教育的工具，异化为凌驾于教育之上，甚至扭曲教育目标的力量。我国古代延续1300余年之久的科举史，既是科举制度促进教育发展的历史，也是学校教育试图挣扎却难以彻底摆脱科举制度负面影响的历史。如郑若玲所言，“各朝学校教育与科举制之间的轻重存废，总是遵循着重学校轻科举—科举与学校并重—重科举轻学校的一般规律。在这种矛盾互动中，看似势均力敌，实则有其轻重，结果是科举制取得了决定性中心地位”，以至于学校教育不时沦为科举的“附庸”。［20］这一观点很有见地。恢复高考后出现的“片面追求升学率”与“应试教育”现象，正是大规模选拔性考试与学校教育关系发生异化的现代版本。而高中会考制度的设立则是教育工作者们为跳出大规模选拔性考试与学校教育关系的怪圈而采取的一项制度尝试。

  如果说，建立高中会考制度的初心是以一种不依赖于高考制度的独立的高中教育评价制度，引导教育面向全体学生并促成学生的全面发展，这是一条清晰的主线；那么，在其制度演进中，则始终伴随着两条时明时暗的线索：其一是高考与高中会考（高中学考）关系的协调，其二是高考与高中教育关系的协调。一定意义上可以说，高中会考（高中学考）充当了高考与高中教育之间关系的“调节阀”与“减压器”。考察高中会考、高中学考的发展历史可知，其制度演进史实际上也是一部高考与高中会考（高中学考）、高考与高中教育的关系史。

  高考与高中会考（高中学考）的关系演变可大致分为三个阶段：第一阶段，有鉴于高考凌驾于高中教育之上造成不正常的教考关系，高中会考制度的建立意在取代高考对高中教育的评价功能，将两者相互独立，为高考松绑减负，使其能专注于为高校选拔适合培养的新生。这一阶段关系的主基调是保持高中会考的独立品格，实行高中会考与高考的脱钩。其中，浙江省从制度实施伊始就注重高中毕业会考的独立性，上海市则经历了从“硬挂钩”到“脱钩”的过程。该市先于1987年在高校招生考试科目中试行高考与高中会考的硬挂钩，采取“3+1”模式（3为语文、数学、外语三门高考科目，“1”指学生从政治、历史、地理、物理、化学和生物六门高中会考科目中选一门），后因担心学生考试压力由一年延长至三年而从1988年起把“1”从高中会考科目调整为高考科目，实行两者脱钩。第二阶段，21世纪初实行高中新课改后，部分省市逐步将高中会考转型为高中学考，纷纷在高考招生制度设计中给予高中学考发挥作用的空间，但模式各异。其中，海南和云南把高中会考科目纳入高校招生考试科目设置，将其以较低权重计入高考总分；江苏则实行“3+2+5”的科目设置，“3”为统考科目，“2”和“5”分别为高中学考的选测科目和必测科目；浙江不仅将其作为新课改高考方案的基础，允许高校根据专业属性对学生会考科目成绩等第提出要求，又在“三位一体”招生中将高中会考（高中学考）成绩作为其中一“位”发挥作用。第三阶段，自2014年起，新高考在全国分期分批推行，面对高考“指挥棒”效应因其高利害性而难以化解的困境，政策制定者转换思路，从以往的高考与高中会考（学考）刻意脱离转向深层次地融合，明确以“增加高考与高中学习的关联度”为目标，所有改革省份均采用“统一高考科目+高中学考选择考（等级考）科目”模式，高中学考深度融入高考招生科目设置。

  作为新高考改革的重要举措，高中学考纳入高考招生实行“3+3”和“3+1+2”科目组合的政策初衷何在？这一问题在官方文件与学术研究中均缺乏系统阐述。本文基于党中央、国务院及教育部的政策文本，教育部职能部门负责人对分省命题改革目的的阐述，对教育部及相关省份决策参与者的访谈，以及笔者亲历的高考改革实践，尝试揭示此项改革的深层意蕴。

  目标之一是理顺高考招生的命题管理体制。我国统一的普通高校招生考试于1952年开始实施，实行中央政府、大行政区和省三级管理。自1959年起，管理体制调整为中央政府和省两级管理：全国统一制定考试招生政策、编制招生计划与命题，省级政府则负责组织实施报名、考试、评卷、健康检查、政治审查（后改名为政治思想品德考核）及录取等工作。1977年恢复高考时，因时间仓促，教育部曾委托省级招生组织命题，次年即恢复全国统一命题。自20世纪80年代中期开始，为支持上海基于高中会考的高考改革试点，教育部授权其自主命题；自2002年起，北京也获得部分科目自主命题权；2004年起，教育部进一步批准天津等9省份实行分省命题，至2006年扩大至16个省份。分省命题的直接动因在于分散考试安全风险（如试卷保管的风险），同时更有助于激活国家教育考试命题工作机制，推进课程改革与素质教育。［21］然而，分省命题也暴露出一些问题：一是命题质量在省份之间有差异；二是命题管理体制本身不平衡。高考作为普通高等学校招生全国统一考试，统一命题是其重要标志，试题内容承载着国家价值导向与育人功能。全国统一命题在体现国家意志、贯彻大政方针方面具有无可替代的示范作用，而承担分省命题任务的省份和不承担命题任务的省份在此方面存在很明显差异。鉴于此，新高考将高校招生考试科目分为统一高考科目与高中学考科目两部分，前者由教育部职能部门组织命题，后者由省级组织命题。这样既能发挥国家意志的导向作用，又能调动地方的积极性。

  目标之二是发挥中央与地方“两个积极性”，更好地推进课程改革与素质教育。2006年推行分省命题时，时任教育部学生司司长林蕙青便指出：“实施分省命题对全方面推进素质教育具有重大而深远的意义。分省命题可以更好地发挥高考‘指挥棒’对基础教育积极的导向作用，使地方政府更好地根据省情和教育发展的实际，在考试科目、内容、形式等方面做改革和探索，从而促进本地区课程教学改革与素质教育的实施。”［22］2001年启动的基础教育课程改革的核心目的是推进素质教育战略实施，培养具备综合素养、实践能力和创新精神的人才。改革着重强调发挥地方的积极性和激发学生主动学习的精神，其重要举措有二：一是实行国家、地方、学校三级课程管理，“改变课程管理过于集中的状况，增强课程对地方、学校及学生的适应性”［23］；二是在高中阶段引入学分制，扩大学生课程选择权，同时积极探索过程性评价与发展性评价机制。高考分省命题与高中新课改发挥地方积极性的改革取向高度吻合，但在高考科目设置等更加关键的问题上，除了广东、江苏、浙江等省份通过选考科目的设置尝试扩大学生选择权，其他大部分省份则基本上沿袭“3+综合（文科/理科）”的科目设置。高考改革的滞后一度成为课程改革的瓶颈，正如当时学界所言：“‘考试不改，课程改革寸步难行’，究其实质是讨论课程实施的社会环境问题。”［24］正是基于此，2014年新高考改革突破了原有框架，将招生考试科目从单一的“统一高考科目”变为“统一高考科目”与“高中学考科目”相结合。这一科目组合结构既保障了国家意志的统一性，又赋予地方充分的多样性和选择性，从而在制度设计上实现了与高中课程三级管理体制的对接，使高考改革得以有效呼应并驱动高中课程改革与素质教育。

  目标之三是聚焦学习过程，积极探索过程评价。高中新课改在重视知识与技能、过程与方法、情感态度价值观三维目标整合的同时，注重对学生学习进程的评价，以此发挥评价对教学的作用。教育部发布的《关于积极地推进中小学评价与考试制度改革的通知》提出：“对学生、教师和学校的评价不仅要注重结果，更要注重发展和变化过程。要把形成性评价与终结性评价结合起来，使发展变化的过程成为评价的组成部分。”［25］教育部颁布的《普通高中课程方案（实验）》明确要求：“建立发展性评价制度。实行学生学业成绩与成长记录相结合的综合评价方式。学校应根据目标多元、方式多样、注重过程的评价原则，综合运用观察、交流、测验、真实的操作、作品展示、自评与互评等多种方式，为学生建立综合、动态的成长记录手册，全面反映学生的成长历程。”［26］考试是评价的重要手段，根据评价功能与运行时间可将不一样考试分为终结性评价和过程性（形成性）评价。学校的多数考试属于过程性评价，其核心功能在于教学诊断与反馈。而统一高考作为典型的终结性评价，通常每位学生仅有一次机会，其功能侧重于选拔与甄别。新高考将高校招生考试科目分为统一高考与高中学考两部分，高中学考与高中教学过程密切结合，可以实行过程性评价，提供多次考试机会，使学生前次考试的成绩能为后续学习提供诊断与反馈。这正是高中学考选择考（等级考）纳入高校招生考试科目设置的重要改革意蕴之一。基于这一理念，新高考改革的配套文件——教育部《实施意见》明确要求：“各省（区、市）每年组织安排的考试要覆盖所有科目，满足多种学生选考的需要，考试时间一般安排在学期结束时。各省（区、市）要积极创造条件，为有需要的学生参加同一科目两次考试以及更换已选考的科目提供机会。”［27］

  目标之四是赋予地方因地制宜的自主权，切实助推学生减负。《国务院关于深化考试招生制度改革的实施建议》将“一考定终身使学生学习负担过重”作为社会反映强烈的考试招生制度的问题之一。教育部《实施意见》亦将“减轻学生过重课业负担和学习压力”作为实施高中学考的根本原则之一。新高考主要从三个方面入手减轻学生负担：一是“选择性扬长”，通过增加考试科目的选择性，引导学生“学其所好、考其所长”。二是“结构性减量”，通过减少全国统考科目，从总量上减轻学生的应考压力。此举亦蕴含了政策设计者的深层考量，即旨在强化高中学考的“达标性考核”功能，弱化其“竞争选拔”功能，并在试题的难度与考核方式上体现省情差异。三是“机会性减压”，鼓励改革省份“创造条件为有需要的学生提供同一科目参加两次考试的机会”，通过增加考试次数降低学生心理负担。

  高中会考与高中学考的制度贡献和实施成效可以从高中会考（后演变为高中学考合格考）、高中学考选择考（等级考）两个方面做认识。20世纪80年代高中会考制度的建立“既是考试制度的改革，更是中国基础教育评价制度改革的开创之举”［28］，是我国高中教育教学评价制度的发端。高中会考与高中学考合格考的贡献主要有四：一是面向全体学生，为其成功完成高中学业提供省级政府证明，在某些特定的程度上缓解了高考落榜生的“学业失败”焦虑；二是为引导学生系统修习高中课程，从而克服文理偏科弊端做出了制度安排，并取得一定成效；三是在高中教育教学的质量保障中发挥了及其重要的作用；四是为后续高考施行“共同基础上的个性化选择”方案奠定基石。若无此制度前提，广东1999年探索的“3+X”模式，和新高考实行的“3+3”“3+1+2”改革均无法付诸实施。下文着重阐述高中学考选择考（等级考）纳入高考招生评价体系的初步成效。

  将高考命题管理体制从半数省份分省命题改为：统一高考科目全部由教育部命题（北京、上海、天津三个直辖市除外）；高中学考科目则全部由省级命题，暂时不具备自主命题能力的省份也可由教育部教育考试院为其命制试卷。这一调整在全国范围内实现了命题管理职能的优化与平衡。省级考试招生机构承担高中学考（含合格考与选择考）命题任务，有效形成了命题工作对教学工作的反拨效应，有利于提升教育质量。此外，省级命题实践也为地方锻炼和培养了大量命题专业人才，进而为全国统一命题建立了高质量的师资储备库。

  新高考改革方案由国务院确定指导思想和总体框架，形成了“统一高考全国统一命题考试+高中学考省域统一命题考试”的基本模式，与此相应形成了统一性和多样性相结合的高考招生改革方案。在统一高考科目必考的同时，高中学考科目实行选考。教育部鼓励改革省份提出契合省情的选科与计分改革方案，由此形成了“3+3”和“3+1+2”两种不同的科目组合模式以及不同的计分方式。浙江省把“技术”（含信息技术和通用技术）也列入高中学考科目体系，实行“7选3”。兼具统一性和多样性的科目设置，有力地促进了高中课程和教学改革。

  在新高考推进过程中，中央和国务院于2020年发布《深化新时代教育评价改革总体方案》，明确要求“强化过程评价”。新高考通过以下三条途径体现过程评价：一是纳入高校招生考试科目设置的高中学考科目理论上可在高中教育全过程灵活安排考试；二是将高中综合素养评价材料作为高校招生录取的参考材料之一，浙江、上海、江苏、山东、广东等省份更是探索综合评价录取模式，把高中学考合格考成绩、学生成长记录、综合素养评价结果等纳入评价体系，注重综合评价与过程评价；三是部分省份在部分科目尝试提供多次考试机会。

  如浙江省2014年版方案为高中学考合格考、选择考及外语科目均提供两次考试机会，学生可从高一下学期开始参加考试，并自主选择考试科目与时间。2017年版方案则将合格考调整为一次机会（允许不及格者补考），选考科目仍然保留两次机会。高中学考合格考与选择考从2015年起均提供成绩诊断报告服务。笔者在参与北京师范大学研究团队2019年、2020年和2024年对浙江新高考改革进行的第三方调研评估中了解到，学生总体上对这些改革举措较为认可，其中对成绩诊断报告服务的认可度高达97%。上海则对高中学考科目进行契合教学实际的安排：“各科目考试分散在高中三年，随教随考随清，为普通高中根据教学规律和学生实际，合理的安排教学进度、开展教学改革、办出学校特色创造条件。”［29］其中，作为等级性考试，地理和生物两科分别在高二下和高三下提供两次机会（每位学生只能参与一次考试）。

  新高考所有改革省份均赋予学生科目选择的自主权，让其可以选其所好，变“补短”教育为“扬长”教育［30］；浙江在外语科目与高中学考的选择考上均提供两次机会，有效减轻了学生参加高考的心理上的压力。北京师范大学团队2019年对浙江做评估调研，回收的7.2万份有效问卷显示，高中学生、家长和毕业学生对“一年两考减轻心理负担”的认同度分别为77.8%、77.7%、79.2%。

  高中会考、高中学考制度建立与实施后在取得成效的同时也遇到了困难与问题。关于高中会考遇到的困难和问题，本文第一部分已有涉及，此处不再赘述，而着重分析高中学考的选择考（等级考）纳入高考招生在实施过程中遇到的新情况与新问题。

  在新高考的多项改革举措中，文理融通、扩大选择和等级赋分等举措具有较高的辨识度和标志性，而高中学考纳入高考招生这一框架性的改革举措则相对低调、内敛，其丰富的改革意蕴尚未被社会各界乃至学界充分认知。究其问题大多为：（1）在命题管理体制上，由于分省命题已覆盖半数省份且实施多年，所以学界与公众对高中学考全面转为省级命题这一改革的突破性缺乏足够敏感性；（2）高中学考科目目前仅浙江、上海提供多次考试机会，而两地在外语这一统考科目上也提供多次机会，致使高中学考科目的省级管理属性与多次机会两项改革举措之间的内在联系难以被感知；（3）高中学考科目纳入高校招生考试科目设置后，其原先的“达标性考核”功能不得已让渡于“选拔淘汰”功能，各改革省份也因此难以出于减负的目的而降低试题难度或调整考核方式。正如刘海峰所指出的：“竞争性考试有其自身的规律，将3门高中学业水平考试的成绩带入高考计分录取，使这3门科目的性质发生了变化，实际上已经不是水平考试，而是选拔考试，也就是属于高考科目了。”［31］

  由于上述因素，无论是学界、改革参与者还是其他社会人员，均对“3+3”和“3+1+2”科目组合中“必考科目”和“选考科目”之间的区别有清晰的认识，而对“统一高考科目”和“高中学考科目”之间的区别则基本上认识模糊、笼统。

  如前所述，新高考把高中学考选择考纳入高考招生，给予省级政府探索扩大选择、综合评价和过程评价等多方面改革举措的主动权。但在改革实践中，地方政府利用主动权和发挥自主性的意愿受两种因素影响：一是对统考招生模式的路径依赖。新中国成立后，由于长期实施的统考招生模式在程序公平、标准公平和城乡公平上的天然优势，社会人员已经对其形成了强大的路径依赖。二是能力建设不足。这两种因素决定了地方政府对探索契合省情的高中学考选择考改革举措的意愿不强，大多希望采用教育部统一设计的现成模式。钟秉林、王新凤在长期跟踪新高考改革实践后认识到：“中国特色现代教育考试招生制度的形成过程是中央和地方治理格局重构的过程。中央政府逐步分权到地方，但因为考试招生制度的高利害性、高风险性，在地方治理能力不够的情况下，地方权力出现让渡与上移的诉求，迫切地需要加强中央权力、形成统一的制度规范为地方政府规避风险。”［32］

  高中学考纳入高考招生主要有以下两个现实难题： 一是学生选科时的困难与功利性倾向，与高校设定选考科目要求时的功利性考量相互叠加，致使“文理融通、扩大选择”的改革陷入“钟摆”困境。

  新高考在高中学考科目设置上充足表现了选择性，对高校设定选考科目要求、学生选科和高中安排教学计划均赋予充分的自主权。但是在部分高校根据专业的学科属性设定合理的选科要求和部分学生根据兴趣爱好特长做到合理选科的同时，仍有部分学生存在选科困难和一定的功利性考量，部分高校也存在功利性考量。这造成了物理、化学等科目选考人数的严重流失和文理倒挂现象，最终促使教育部连续出台四个选考科目指引，实行“有限选择”。其中2021年出台的《普通高校本科招生专业选考科目要求指引（通用版）》（以下简称“《选考科目指引（通用版）》”）强化了物理和化学两科的必选要求。在此背景下，改革省份呈现出程度不同的两个问题：一是一些省份的部分高中呈现显著的选科组合固化与缩减的趋势，实则挤压了学生的选科空间，致使一些媒体发出“新高考十年，转向大文大理”的疑问，这在采取“3+1+2”模式的省份表现得比较突出。二是部分省份出现不同选科组合之间，特别是“物化”组合与其他组合之间录取分数线严重失衡的情况，这在采取“3+3”模式的省份表现得比较明显。

  二是考试规律和教学规律耦合的困难使多次机会、过程评价改革仅限于个别省的试点。 多次机会的改革在获得多数学生认同的同时遭到教师的吐槽。在北京师范大学团队2019年对浙江所做评估的问卷调查中，高中教师对“一年两考减轻心理负担”的认同度远低于学生和家长的认同度。该研究团队对上海、海南的调研也证实了高中教师和学生对外语科目多次机会改革的认同度的差异。［33］

  笔者在多次调研以及与学生和教师的座谈中，也感受到了他们对新高考多次机会改革在认知和满意度上的两个反差：除了如前所述高中教师和学生之间的反差，还有学生从不同方面出发对这一改革举措感知的反差。在北京师范大学团队2019年对浙江所做评估的问卷调查中，高中学生、家长和毕业学生对“多次考试加重备考负担”的较高认同度与“一年两考减轻心理负担”的高认同度并存。刘海峰等学者也讨论了这样的一个问题。［34］

  由此可见，考试规律和教学规律的耦合是一个复杂的问题。学生的学习是一个循序渐进的连续过程，学校日常考试作为过程性考核，由于不具有功利性导向，仅发挥诊断和反馈功能，从而未对教学工作形成压力。但高中学考选择考科目成绩就高计入高校招生考试总分，属于高利害考试，因此安排多次考试易给教学工作造成压力，若考试时间与教学工作节奏不契合，就会打断正常的教学过程。考试规律和教学规律耦合的困难使高中学考科目多次机会的改革迄今仅限于浙江、上海试点。

  推进高考招生改革，既要规划高考招生改革的长远目标，又要立足于解决当前遇到的实际问题。

  2010年印发的《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称“《纲要》”）描绘了高考招生改革的远大目标：“按照有利于科学选拔人才、促进学生健康发展、维护社会公平的原则，探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。”2013年颁布的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）重申了这一精神，强调了“社会参与监督”，并增加了“逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制”的表述。这是最高决策层对高考招生制度远大目标的规划。

  综合上述两份文件和国务院、教育部后续印发的有关新高考改革的文件不难发现，高考改革的核心目标是立德树人，促进学生在共同基础上的个性化发展。在评价环节上实行文理融通、扩大选择、探索综合评价和过程评价。在管理体制上发挥两对“两个积极性”：一是发挥中央和地方的积极性，实行“统一高考科目+高中学考科目”的考试科目体系，由教育部考试管理部门组织实施统一高考科目的命题考试，由省级政府考试管理部门组织实施高中学考科目的命题考试；二是发挥政府和高校的积极性，由招生院校综合评价、择优录取。

  新高考改革启动后，学者们围绕新高考文件并未在字面上强调招考分离这一话题进行了讨论。储朝晖认为“高考改革的关键仍在于招考分离”，要“让高校成为招生的线］熊丙奇也认为：“只有推进招考分离的改革，文理不分科、多次考、实施综合素养评价的改革价值才能反映出来。”［36］应朝帅对招考分离问题有不同看法：“招考分离的核心内涵是招生评价的多样化；招考一体的弊端，或者说促使破除招考一体的核心问题，不在于招、考‘主体’一体，而在于评价方式的单一，即机械地把测量评价信息抽象为一个总分，作为对所有考生的评价录取标准……如果所有高校都有权开展自主评价，但全选择了同一种评价标准，那么就还没有突破招考一体。”［37］

  上述观点为我们理解高考改革的核心目标提供了不同的视角。事实上，不单是高考改革，还包括高中课程改革和教育评价改革，其核心目标都是促进学生德智体美劳全面发展、健康成长。高考改革探索文理融通、扩大选择，旨在解决原本存在的文理偏科、个性缺失问题，促进学生在全面发展基础上个性化、差异化发展；高考改革探索综合评价，旨在解决原本存在的唯分数论问题，促进学生综合素养、创造新兴事物的能力的养成；高考改革探索过程评价，旨在解决原本存在的“一考定终身”问题，减轻学生的心理上的压力，促进学生合乎身心发展规律地健康成长。

  要实现这样的目标，必须建立与之相应的治理机制，发挥利益相关主体的积极性。高等学校是招生主体，又是学生进入高等教育阶段后的培养主体，因此要达成高考改革的核心目标，必须发挥高校的积极性，赋予高校在评价录取环节的主动权。正是基于这样的认识，《纲要》《决定》将“探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生”作为高考改革的远大目标。新高考启动后，浙江、上海、山东、江苏、广东等省份在实施综合评价的同时也某些特定的程度上扩大了高校的自主权。但在自主招生改革的实践中如何恰当使用自主权却成为招生院校的一个难题。

  钟秉林、王新凤在综合考察自主招生的演变历程和新高考从试点到全面实施的过程之后，针对高考招生扩大学校自主权的改革力度从放到收的演进脉络，认为：“统一高考制度与高等学校自主招生之间有着巨大的张力，政府和高等学校在招生权力分配上长期处在收放交替的过程中……高等学校追求更大的招生权力以提升教育质量与竞争力，而政府寻求通过统一高考制度保障和维护教育公平、社会公平的底线。同时，统一高考制度在中国具有深厚的历史底蕴和社会基础，具有很强的制度惯性，这种制度惯性会在某些特定的程度上制约变革，高等学校自主招生权力很难有施展的空间。这就使得考试招生的国家权力和高等学校权力之间形成了此消彼长的路径依赖，很难走出‘一抓就死、一放就乱’的集体行为困境。”［38］

  从长远看，鉴于高等学校专业结构与培养目标的差异和学生智能结构的差异，发挥政府和高校“两个积极性”，由政府的考试管理部门或政府授权的专业组织全部科目的考试，由高校自主确定要求学生考试的科目及数量，将学生高中阶段表现（包括综合素养评价和高中学考合格考成绩）、高考成绩和高校综合测评成绩纳入高考招生评价体系，实施综合评价，并建立高校和学生双向对等选择的录取选拔机制，是高考改革的必经之路。但由于高校数量众多，目前大规模实行综合评价录取在公平性和可操作性上均尚不具备条件，因此只有少量省市动用很少的招生计划进行尝试。

  相较大规模实施综合评价而言，在统考环节发挥中央和地方两个积极性，建立“统一高考科目全国统一组织实施+高中学考科目省域范围内统一组织实施”的机制，在选考科目设置、计分方式设计、考试次数确定和命题标准把握等方面赋予省级政府主动权和自主性，以更好地契合省情，发挥选拔性考试对高中教育的良性推动作用，这一举措已具备必要条件，因此目前已覆盖全部改革省份。

  展望未来，在“统一高考科目+高中学考科目”的考试环节发挥中央和地方“两个积极性”取得很明显的成效后，也可以把实践经验移植到发挥政府和高校“两个积极性”上，形成中央政府、地方政府与高校协同做好高考改革工作的局面。

  高中学考纳入高考招生这一改革举措面临的现实问题能分为四类：一是观念、理念层面的问题，特别是功利性选择问题。例如，扩大选择的初衷是为学生通过你自己的兴趣爱好、特长和发展趋势提供选择的空间，但由于学习是一个长期的过程，在远大目标（成为人才、做出贡献）的不确定性和近期目标（考上什么层次的高校）的相对确定性之间，大多数人选择了后者。由于等级赋分机制所导致的不同科目之间获得高等级分概率的差异性，众多学生放弃了物理、化学等科目的选择。此外，高校对选考科目的范围设定、高中的排课组班和地方政府对中学的评价指标的设定也都存在功利性倾向的问题。观念、理念问题的解决需要经历长期的过程，要通过积极的宣传引导营造有利环境，不能急于求成。二是技术性问题。高校确定选考科目要求范围的“必选”刚性程度、一年多考的具体周期安排等，都属于技术性问题。这些是短期内能够最终靠技术性调整解决的问题。三是管理、服务与能力建设问题。地方政府对中学的评价奖励指标的设定直接影响中学的功利性选择，而地方政府在设定指标时的决策固然涉及考生及其家长的意愿因素，但更多地基于政绩观的考虑，也与上级政府的管理力度有关。帮助学生分析个性特长，并为其选科、志愿填报与发展规划提供指导，这属于生涯规划教育范畴，对中学管理层和教师的服务意识与能力提出了更加高的要求。此外，高中学考由省级组织命题，命题能力的提升也至关重要。四是资源保障问题。选科走班等都需要相关资源的配套，采取“3+1+2”模式的省份存在选科组合减少与固化现象的背后蕴含着资源供给不足的原因。

  新高考改革启动之始，上海、浙江对高校确定选考科目要求和学生选科给予充分的自主权。2018年，针对选科实践中的功利性现象，上海、浙江在教育部的指导下，出台了《选科指引》，增加了对科目必选的要求。2018年1月，教育部出台《普通高校本科招生专业选考科目要求指引（试行）》，增加了对物理等科目必选的要求。第三批改革省份实行“3+1+2”科目设置，解决了物理选考人数流失的问题，化学学科问题凸显。2021年，教育部出台《选考科目指引（通用版）》，大幅度增加科目必选特别是“物理和化学”必选（俗称“物化捆绑”）的要求。

  高校根据教育部的原则性意见和本校设置的专业性质对学生的选科提出要求，这是在“两依据”基本框架内的具体方案。从先行试点的上海、浙江前期方案的充分自由选择，到“物化捆绑”的有所限制选择，都是基本框架内的探索。如果说针对高校和学生选科过程中的功利化选择导致物理、化学等科目选考人数流失的现象，增加必选要求是合理应对，那么针对高中的功利化选择导致选科组合套餐式固化的现象，适当调整和减少“限选”要求，也是合理应对。因此，建议国家决策层在对各省招生计划和学生选科真实的情况进行精准分析的基础上，适当调整选科要求。

  此外，在采取“3+3”模式的省份，应允许和鼓励高校提出“物理和历史”“化学和历史”兼选的要求。在采取“3+1+2”模式的省份，由于物理和历史是首选科目，实际上形成了物理科目类和历史科目类两个类别，物理和历史不能兼选，高校在具体确定选考科目要求时对化学和历史也没有提出兼选的要求。从高校的专业发展和学生的个性需求分析，“物理和历史”“化学和历史”都有兼选需求，所以应先允许高校在“3+3”省份提出这两组选科要求，条件成熟时再扩展到“3+1+2”省份。

  生物医药和农林类专业的核心对应科目为生物、化学，因此应允许此类专业用“生化捆绑”（或化学、生物单科必选）代替“物化捆绑”。从新中国成立后高考科目设置的历程看，1955-1963年的高考科目分三类设置，分别为“工科、理科”“医科、农林科”和“文史、政法、财经科”。化学、生物是“医科、农林科”的核心科目。针对2024年“物化捆绑”落地后招生录取的真实的情况，部分院校的中医类专业已经在教育部的统筹下在2025年高考招生中突破“物化捆绑”的限制。

  高中生涯规划教育的政策源头可以追溯到《纲要》第十二节“建立学生发展指导制度，加强对学生的理想、心理、学业等多方面指导”［39］的要求。新高考启动后，生涯规划教育随之展开，但在学校之间有不平衡，总体上呈现高开低走的局面。

  针对“物化捆绑”带来的侧文、侧理专业录取分数线悬殊问题，必须加强对学生选科和志愿填报的有效指导。“高中生涯规划教育要贯穿整个高中三年教育，学校要按照学生发展规律，统筹安排不同阶段的指导任务，引导学生从学业规划、职业思考、自我完善等方面做选择探索。”［40］从长远看，建议决策部门综合研判公布往年学生选科数据的可行性。从短期看，建议省级管理部门在大数据统计分析的基础上，结合分科目组的招生专业数据、招生计划数据和往年学生选科数据，对中学教师进行培训辅导，以精准指导学生选科。

  2020年10月，中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，强调“各级党委和政府要坚持正确政绩观，不得下达升学指标或以中高考升学率考核下一级党委和政府、教育部门、学校和教师”，“不可以通过任何形式以中高考成绩为标准奖励教师和学生，严禁公布、宣传、炒作中高考‘状元’和升学率。对教育生态问题突出、导致非常严重社会影响的，依规依法问责追责”。［41］大政方针已经明确，关键是如何落到实处。当前相当一部分地区的政府仍然将高考成绩、升学率作为考核学校的标准，有的地区用“一段率”“北清率”为依据奖励教师。从长远看，随着各级党委、政府认识的提高，要把对学校、教师的考核、奖励与高考升学率脱钩。在短期内，对相关指标进行微调，用录取结果取代“一段上线人数”或把录取结果与“一段上线人数”并列，更有助于引导教师合理指导学生选科和志愿填报。

  《决定》提出“外语等科目社会化考试一年多考”。《国务院关于深化考试招生制度改革的实施建议》要求“创造条件为有需要的学生提供同一科目参加两次考试的机会”。目前全部改革省份中，浙江、上海对此的改革力度较大。从北京师范大学对浙江的第三方评估看，无论是中学在校生还是新高考录取高校学生，对选择考提供2次机会都给予积极评价，但也有相当数量中学教师认为多次机会存在考试规律和教育教学规律耦合的困难。在总结浙江试点经验的基础上，能更加进一步研究适当扩大试点范围的可行性。在浙江的调研过程中，有学者建议将两次考试的间隔期由现在的一个学期缩短到半个学期，也即从现在1月、6月两次机会调整为4月、6月两次机会，认为这样有助于减少考试次数增加对教学周期的冲击，这是能更加进一步研究的合理化建议。